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  4. 地方財務における歳出7節(賃金)廃止に伴うシステムへの影響の考察

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地方財務における歳出7節(賃金)廃止に伴うシステムへの影響の考察

令和2年4月1日より地方財務の歳出科目の28節のうち7節の賃金が廃止となり、8節以降の節についてはその番号を繰り上げることとなった。7節の賃金廃止以上に、節の番号を繰り上げることが地方自治体の財務会計システムを中心とした情報システムに大きな影響を与えることを考察する。

※本記事は、地方財務(2019年7月号)(株式会社ぎょうせい)に掲載されたものです。

2019年8月1日

opinion-c2019-8-1

はじめに

平成31年3月29日に官報(号外63号 地方自治法施行規則の一部を改正する総務省令37号)が公告され、令和2年4月1日より地方財務の歳出科目の28節のうち7節の賃金が廃止となり、8節以降の節についてはその番号を繰り上げることとなった。これは、同日より施行される「会計年度任用職員制度」により賃金という科目が不要になると判断され、節の番号も繰り上げると判断されたものと推測される。些細なことのように見えるが、その影響が存外に大きいことを本稿では考察する。

1.歳出科目の28節とは

(1)地方財務における科目の体系

自治体の予算は一般会計と特別会計に分けられ、各会計に歳入と歳出があり、歳入についてはその性質により款・項・目・節と順に細分化され、歳出についてはその目的により款・項・目までが順に細分化される。これらは、地方自治法施行規則において一定の例や基準は示されつつも、団体による追加・変更等が認められている。それに反して、歳出の節だけは、款・項・目によらず共通的に、その性質別に28に分類され、そのとおり「区分しなければならない」とされている。節の一覧を表1に示す。

(2)歳出28節の番号の扱い

当初予算の予算書事項別明細などにおいて、歳出の款・項・目は通常、連番となる。しかし支出の用途をわかりやすくするために固定すべきとされた28節だけはその名称に対応した番号を付すこととされており、連番に置き直すことはしない。そのため節の番号と名称はセットで定着し、50年以上が過ぎている。今回、このうち7番目の節が廃止され、8~28節を7~27節に繰り上げるべきこととされた。

2.「7節(賃金)」廃止の影響

本項では主に節番号の繰り上げに関して自治体の財務会計システムで留意しなければいけないことなどを考察したい。

(1)「賃金」は人件費に移行

「賃金」を支払われていた臨時職員こと「臨時的任用職員」のほとんどが令和2年度からは「会計年度任用職員」に移行し、2節(給料)、3節(職員手当等)、1節(報酬)などからその費用は支出されることになる。また、「常時勤務を要する職に欠員を生じた場合」で「緊急または臨時的、あるいは会計年度任用職員の候補者が無い場合」という条件が付きながらも、「臨時的任用職員」の任用も認められている。7節の「賃金」の廃止という措置から考えると、「臨時的任用職員」についても同じく給料などの節から支出され、人件費としての扱いになると推測される。

(2)7節(賃金)を廃止し、以降の節の番号を繰り上げる場合の財務会計システムなどへの影響

筆者は30年以上、自治体の財務会計システムに携わってきた。以降は、これまで設計で考慮したことも含めて、全国の様々なベンダーのシステムにあり得そうなことを類推してみたものである。

①科目の管理方法の類型

款・項・目や歳入の節はおそらく表2-1のように年度ごとの予算書上の番号と別に不変の絶対番号を持っていて、歳入・歳出のデータは絶対番号で記録し、画面の入出力や帳票に表示する時にその年度の科目番号に変換する仕組みとなっているか、同等の機能を有しているはずである。

例えば歳入の「諸収入」が絶対番号20、ある年度の款番号も20だったとする。次の年度に「環境性能割交付金」が9款に増えた場合、その款には新しい絶対番号を与えて、款番号9とし、「諸収入」は絶対番号20のまま、款番号を21とする。年度内に補正予算で番号がずれることもあり、科目の番号が執行途中で変わっても処理に影響を与えず、表示だけが変わる仕組みである。また絶対番号は過年度比較するためにも使用する。

歳出28節も同じ管理方法であれば今回の改正の影響範囲は小さい。しかし歳出節はこれまで変わらなかった経緯があり、節が絶対番号に見えるため、表2-2のような単純なテーブルまたは部品として実装しているシステムがあるかもしれない(以降の②と③に該当)。また、年度管理だけはしている表2-3のような形態もあるかもしれない(以降の③に該当)。

    

②同一時期に複数の歳出節番号が併存

今回の改正が施行されると令和元年度と令和2年度の節番号が異なることになる。令和2年度の実施計画または予算編成が始まる令和元年6月ないし9月頃から令和元年度の決算の認定が終わる令和2年9月または12月までは、少なくともこの両年度のデータがシステム内に同居する。

節の管理方法が前述の表2-2の場合、ある節の番号に対応する名称はシステムで一意(ひとつの値しか取れないこと)のため併存ができない。節を年度管理するか、部品で会計年度を参照して読み替える必要がある。いずれの場合も節の名称を取得する部品を呼び出す際に会計年度を渡すという改修も伴うであろう。その場合、改修内容は単純だが、改修箇所は歳出の業務処理全般のため多い。

③節単位の前年度比較

表2-3の場合、番号の変更は年度単位にできるが節を含む予算や決算の前年度比較をしている箇所では、前年度の同一の節番号を参照しているはずであり影響がある。

④システムにおける節番号の参照

今回の改正で最も調査と改修が難しいのはプログラムで節の番号をコーディングしている場合である。その実例や可能性についてはこのあと、詳しく考察をしたい。

会計規則などを見ると、処理と科目の組み合わせに制約が加わっているものが多い。システムの入力処理では可能な限り禁止されていることはチェックしデータの精度をあげたい、事務の正確性を図りたいというのは宿命ともいえる。

その実装において前述の絶対番号のようなものをうまく使っていれば良いが、実は年度別の変更に備えた絶対番号も、団体内では不変かもしれないが、別の団体にシステム導入すると同じ絶対番号が振られるかは保証の限りではない。このため、パッケージシステムなどの標準提供のプログラムに絶対番号を記述して出荷することも難しい。

年度間の変更や法改正をどこまで配慮して設計に徹底するかはそれぞれのベンダーやシステムの設計方針や当時の状況、コスト制約により差があるのが事実である。また、感覚によるものも大きい。

例えば、歳入の地方税を判定したい場合、「地方税科目リスト」などを作ってそれを参照するようにすれば、科目がもし変わってもプログラムの改修が不要にはできる。しかし、「地方税は一般会計・歳入の先頭の款であることはおそらく変わらないだろう」と判断すれば、難しい処理を組むことを回避して「会計=01かつ款=01」と実装してしまうことがある。もちろん歳出の「予備費」などは「災害復旧費」の予算計上の有無で款の番号がずれることを知っているため款の判定は思いとどまり別の方法を考えるだろう。しかし、今回の歳出の節に関しては決められたものという意識があるため、変わらないと思いプログラムに埋め込んでしまう感覚は否めない。そのため製品版のパッケージシステムでもつい節番号の判定を実装してしまったものがあるかもしれない。さらに、団体の要件を満足させるために行うカスタマイズ作業は、プロジェクトとしてコストと時間の制約があるため、「19節だけの一覧表を作って」と言われると「節=19」と判定するプログラムを普通に作ってしまう可能性が高い。

よって、ベンダーにかかわらず財務会計システム等において、団体固有のプロセス部分を中心に、現実のシステム稼働資産に対して、節番号変更の影響を改めて調査する必要がある。以降はその参考に資するべく、節番号の参照が想定される処理の具体例を列記する。

⑤工事施行や物品購入などの専用画面

工事の執行は工期や工事場所など管理する項目も多い上に、電子入札などの外部のシステムとも連携する。そのため「工事管理」「契約管理」という個別のシステムで管理することが多い。その伺などの起案画面では入力できる節を15(工事請負費)や13(委託料)に限定していないだろうか。もちろん、判定すべき節のリストを外部テーブルにパラメータのような形で持っているかもしれない。ただしそのテーブルが年度管理されていないと今回は支障が出る。節がプログラムに直接記述されている可能性も高い。

同じように物品購入も入札、単価契約、随意契約などいくつもの専用の起案の入口を持っているが、給料や工事請負費で物品購入伺を起案することがないように、それぞれの画面で節を判定していることが大いにあり得る。

⑥旅費システム

旅費はWebサービスを用いて旅程や金額を算定して利便を図ることや庶務事務との連携も必要なことから独立したシステムとなっていることが多い。ただし旅費も支出であるのでどこかで歳出システムと連携する必要がある。その際には歳出システムに節を渡す必要があるが「節=09」と固定にしているかもしれない。

⑦予備費の判定

予備費は予算だけが組まれる。支出する際は本来の科目に充当して用いることとされ、予備費から直接支出することは禁じられている。支出負担行為などの画面では予算残があれば起案ができる。予備費で誤って起案する誤りを防ぎたい。予備費ではないことを判定したいが前述のとおり款で判定することができない。予算書事項別明細において予備費には節がないが、システムでは必要なため29節以降(29,90,99など)の番号を振っている。よって支出関連の画面で「節は1~28であること」というチェックを入れている可能性がある。今回、予備費が29節である団体が、単純に節を繰り上げて28節にすると支出が可能になってしまう。予備費の節番号は変えてはいけない。

⑧その他、節番号をシステム内で用いているかもしれない例

予算流用の処理には様々な判定が施されている可能性が高い。一例をあげる。歳出の予算チェックの最小単位を節の細分の細節にしている団体は多い。それに伴い同一節内での細節間流用という処理もある。11節(需用費)の中に「食糧費」という細節があり、これはいわゆる飲食費のため、消耗品費などの他の細節からの残予算の流用を禁止している団体が多い。それをシステムに実装しようとすると、食糧費の細節の番号も固定してもらった上で、「需用費の場合、流用先は食糧費でないこと」を直接コーディングしている可能性がある。

19節はカスタマイズの例に挙げたが、「負担金、補助及び交付金」であり企業や団体などに現金を直接支出する節のため、非常に厳密に精査することが求められる。実際にほとんどの自治体で予算や決算の19節の明細リストを作っているであろう。特定の節の抽出というのは多い処理である。例えば、自治体は備品台帳を備えなければならない。毎年度、新たに購入した備品を台帳に登録する。その際は「支出した節が18(備品購入費)」を判定条件に備品の明細を抽出しているはずである。

公金振替という事務がある。歳出から歳入に支出する処理である。そのような画面では28節(操出金)や会計規則により繰替払を認められた節に入力を制限していることもある。

また、節が年度や款・項・目にまたがって同じ番号である性質を利用して、会計内の節だけで集計した「一般会計年度別節別決算表」という帳票などがあるかもしれない。

⑨マスタテーブルのデータ移行が必要なシステム

ここまでは歳出の予算執行、すなわちプログラムで節を判定している可能性が高いと思われる領域での例を挙げた。続けて、それ以外の影響範囲も述べておきたい。

予算編成や決算統計では、性質別分析を行う。性質別分析は節や細節を判断しなければわからないものがほとんどである。おそらく「給料=人件費」というような変換表を持って予算や決算と突合しており、プログラムに節が記述されていることは少ないと想定される。しかしそうした「節、性質別区分」というようなデータベースの内容も8節以降の番号をずらさなければならない。プログラムに変更はないとはいえ、データ移行とその検証という作業が発生する。

公会計システムにおいても節を判定して複式仕訳するような対応テーブルを持っている。

電子決裁を実施しているところでは、「節、細節、金額、専決区分」という決裁レベルを判定するテーブルを持っている。これらもデータ移行が必要なシステムとして例示しておく。

⑩EUC(エンドユーザ・コンピューティング)

EUCとは抽出条件を設定してシステムから自由に表計算用のデータや帳票形式などに取り出す機能である。臨時の調査が発生する度にプログラムを作るわけにもいかないため、財務会計システムにはEUCの機能が備わっている場合が多い。また、繰り返し実行するために、設定した条件を保存する機能も備えているはずである。そのようなEUCの定義体の中には節番号を指定しているものが多くあるはずである。

⑪他のシステムとの連携

財務会計システムは様々な連携の中枢になっている。そのうち支出に関連する連携については、インタフェースや連携相手のシステムの影響にも気を配る必要がある。例えば公共料金支出システムであれば通信運搬費や光熱水費の節・細節を連携処理のどこかでセットしているはずである。税還付の過年度分や福祉の給付など自治体内部のシステム連携の場合は、相手システムが節番号などを固定でデータ出力している可能性もある。

(3)財務会計システムを実際に改修する場合の課題

プログラム、データ、定義体などを実際に改修または移行する際の課題を最後にまとめておく。

①改修等の責任分担

ここまで述べてきたような、節番号を直接判定しているプログラムコードが実際に存在した時に、それはバグすなわち瑕疵の範囲なのか、仕様変更(有償)なのか判断が分かれる。職員の立場からすると「科目を直接判定することはいかがなものか」と言えるが、ベンダーからすると「法制度改正に起因した改修は仕様変更である」と主張するであろう。

また改修箇所がパッケージ等の製品提供部分の場合と、団体の指示によるカスタマイズ部分とでは判断が分かれるかもしれない。細かいことだが、かつてのカスタマイズ仕様書を取り出してみて「節=13」か「節が委託料」なのか、書き振りによって判断が変わるかもしれない。

また、年度移行と呼ばれる新年度の準備は通常、運用作業に含まれるが、今回の影響により発生するデータ移行作業がその運用・保守の契約の範囲なのかも判断が難しいところであろう。

②令和元年度中に対応する場合

官報発布から施行まで1年あるがシステムの対応期間の猶予は短い。予算編成が始まる9~10月には令和2年度のマスタをセットアップして処理が動き出す。それまでに節番号をずらすならば、半年で予算編成システムの影響範囲を調査して必要な改修をしなければならない。もし実施計画などもシステム運用している場合は、元年度早々にセットアップするため、おそらく時間がない。

また、官報が出たのは平成31年3月29日であり、事前情報を得ていない限り、平成31年度(令和元年度)の当初予算で本件のシステム改修費を組んでいる自治体はない。6月議会に補正予算を計上するなど、着手も予算措置待ちということになる。

また同時期で短期の全国一斉改修となればベンダー側の要員確保の問題も想定される。

③令和2年度中の切り替えの可能性

今回の件は「施行が令和2年4月なので3月までに議会に提出する令和2年度の当初予算は旧の28節(7節欠番)のままでも良かろう」という判断もあり得る。

ただし4月を過ぎてから27節の新番号体系にしようとすると、6月補正までに予算編成に関連するシステムを修正、その補正予算の配当までに、これまで述べたような予算執行(歳出)に関するシステムの影響部分を改修することになる。これは執行途中のデータの節番号をずらさなければならないため、それを回避するには、予算執行(歳出)システム等の改修を令和2年度の当初予算の配当時まで早めるという案もある。

④予算書・決算書だけの対応

いずれにしても節番号の変更はリスクを伴う。予算執行(歳出)に関連するシステムの影響範囲が大きく、調査と改修に時間が必要と判断される場合は、令和2年度中にも節番号をずらすことができない可能性もある。しばらくは従前どおりの28節で運用することとし、予算書事項別明細や決算書の印刷処理の最後の段階でのみ節番号の振り直しを行い、それ以外の部分は変えないということも検討すべきかもしれない。もちろん、予算・決算とそれ以外の証拠書類の番号がずれていることに関して、住民や議会への説明、監査への対応などは問題となる。

3.今後、考慮すべきこと

歳出の節の廃止や変更がシステムに与えるインパクトを中心にここまで述べてきた。今回は特殊な例であることは言うまでもない。歳出節以外の科目の変更は問題がない。ただし50年以上変わらなかったという経験的な事実と歳出の科目の中でほぼ唯一、性質別の性格を持っている28節だけはシステムに溶け込みやすかったという事情がある。

少し論旨から外れるが、歳出の28節を「未来永劫、変えてはいけない」と主張しているのではない。過去のコラムで「最近では『財務処理の品質が落ちたから専任者を置くべきだ』と話が昔に戻っていると聞く。逆行の一因には『類例がなく専門的過ぎる節の分類』があると思う」と書いたこともある(石塚康成「地方財務と会計制度の現場の問題点と改善策」『月刊 地方財務 (2017年3月号)』)。

具体的な支出を28節またはその細分である細節に正しく分類できるのは、自治体の職員のうち規則等に精通した一部の人たちだけであるのも事実である。また公表された決算を見た住民が、節から支出の内容に見当をつけることも難しい。もちろん民間企業の一般的な勘定科目をそのまま公共団体の支出に当てはめることもできないが、公会計制度との関係も踏まえつつ節の区分を時代に合わせて見直すことは必要であろう。

また、財務会計のように情報システムなくしては成り立たない自治体の業務も少なくない。システムへの影響をきちんと制度設計の関係者に意思伝達できていないことも反省している。システムが深く自治体業務に入り込む現在、制度設計時のベンダーに対するサウンディングなども今後の検討課題であろう。

最後に

本稿は自らの専門分野に照らして「緊急性がある」と判断したため、急ぎ執筆した事情があることを制度に携わる方々にはご容赦願いたい。

また、ちょうど本稿の執筆時点は平成から令和の元号改正がなされて、自治体のシステムにおいて改修作業は完了しているものの、一部では日付表記や判定の不具合なども発生している背景がある。

今回の7節廃止のことは元号改正と異なり自治体システムすべてに波及するものではないが、財務会計関連のシステムへのインパクトは元号改正以上に大きい。元号は改正を想定しており、修正箇所を局所化(部品化)する設計上の考慮がなされてきた。それでも考慮漏れがあったことは事実である。また「もし元号が平成ならば」という処理はあまりあり得ないが、「もし節が工事請負費ならば」という類の処理はあり得るため、影響が読み切れないと指摘する所以である。歳出の28節に関しては、元号のように変わることを職員やシステム設計者が想定していたとしても、徹底できていなかったことをご理解いただきたい。

とはいえ対応しなければならないことではあるので、自治体の財政や情報システムに関与する職員の方々やシステム改修に携わるベンダーなどに本稿の考察が少しでも参考になれば幸いである。また今回の改正の本質は賃金の廃止でそれに異論はない。ただし単に7節を欠番として以降の節の番号は当面はそのままとしていれば改正の本質以外である今回考察したような影響はなかった。

石塚 康成

本記事の執筆者

執行役員常務
コンサルティング本部長・経済研究所長

石塚 康成(いしづか やすなり)

 

1984年富士通株式会社入社。自治体担当のシステムエンジニアとしてお客様先と内部事務・土木事務・住民情報などのパッケージ開発元として活動、特に地方財務に長く従事。2016年より富士通総研にて公共コンサルタントを率いて府省・自治体の行政経営・情報化、政策支援などを担当。2019年6月より現職。専門は地方財務・自治体情報システム。

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