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デンマークにおける女性の就労と子育て支援のあり方

2016年5月26日(木曜日)

今年に入り「保育園落ちた」と題した匿名ブログが大きな反響を呼んだ。「女性の活躍」や「子育て支援」が強調される現政権の政策下で多くの人々に共有されていた問題意識がブログ発信をきっかけに浮き彫りとなり、メディア報道を通して話題となっただけでなく、旧民主党によって国会質問で取り上げられるに至った。5月18日には経済財政諮問会議において「骨太の方針」素案がとりまとめられ、2017年度末までに待機児童ゼロ達成を目指し、保育の受け皿を整備することや保育士の給与を引き上げることが盛り込まれた。このような背景の下、子育て支援のあり方に対する関心は今まで以上に高まっている。本稿では特に、子育てをしやすい社会として取り上げられることの多い北欧諸国の1つ、デンマークの子育て支援政策に焦点をあてたい(注1)。

1. 北欧諸国の中のデンマーク

デンマークを含めた北欧諸国は社会民主主義型の福祉国家と言われ、社会政策を主導するアクターとして国および地方政府の役割が非常に大きい社会の仕組みになっており、その下で個人の権利に立脚した公的サービスが供給される。権利にはもちろん義務が付き物であり、手厚いサービスと引き換えに国民は高い税を支払う義務を負っている。一方日本は、国や地方公共団体が一定の役割を果たすものの、企業(労働市場)や家族の担う役割が大きな意味を持つ社会であると言われる。このような社会の仕組みの違いに加え、北欧というと、「男女平等 (Gender equality)」が高度に達成されている社会を連想する読者も多いのではないだろうか。北欧諸国内外で多くの議論があり、その賛否は容易に結論づけられるものではない。しかし、日本社会の現状と比べれば、北欧では性別によらない、個人の機会と結果の平等が実現されていると言える。

北欧諸国の政策や方向性は類似していると捉えられがちだが、それぞれに相違がある。デンマーク国内の研究者の間では、「男女平等」に対するアプローチを「ボトムアップ」型と評し、他の北欧諸国のように「上部から」強力に推し進められたのではないという理解がある(注2)。彼らは必ずしもこの「ボトムアップ」型のアプローチを歓迎しているわけではない。デンマーク社会において女性学、ジェンダー学を牽引してきた研究者の1人、Anette Borchorst教授は、「デンマークにおける女性の社会進出は、戦後の経済発展の中で労働力不足が深刻化したことからほぼ必然的に起こった現象であり、女性の権利が政府によって認識されていたわけではない」と語る(注3)。「男女平等」に対してデンマーク政府は比較的消極的な態度を継続し、他の北欧諸国に比べると優先すべき課題とは捉えられてこなかったという。「上部から」の強制的な枠組みが弱い中、結果的に他の北欧諸国と並びデンマークが「男女平等」を達成していると評価されるようになったことは興味深く、Borchorst教授はその経緯や今後どのようなアプローチが求められるのかについて共同研究プロジェクトを進めているところだ。

このような背景の中で子育て支援政策が展開されてきたデンマークの事例は日本での取り組みにとって興味深い示唆を与えてくれるのではないか、という点が本稿でデンマークを取り上げる理由である。上述の通り、デンマークでは日本とは社会的な仕組みが大きく異なる。その相違の中で、子育てを誰がどう担うのかというテーマはどのように取り組まれてきたのだろうか? 1960年代以降、女性の労働力が重要な位置を占めるようになるのと並行して、子育て支援政策はどのように展開されてきたのかを概観する。

2. 女性の社会進出

子育て支援制度の拡充は、一般的に女性の社会進出によるところが大きいと理解されている。デンマーク女性の労働力率の高さはよく指摘されるとおりで、2014年にはOECD諸国の中で第4位を占めた(注4)。女性の就業率が増加したのは1960年代から80年代である。その時期は福祉制度の黄金期と呼ばれ、様々な社会制度が発展していった頃でもあった。1960年に43.5%だった女性の就業率(注5)は1975年に63.5%まで上昇し、1980年には71.4%に達した(注6)。この頃、主に女性が担ってきた子育ての役割を補完するために公的な制度が充実していった一方で、制度が整うことで就労が促されたという面もあり、女性の労働力率の高まりと保育・育児支援制度の整備は相互に作用してきた。母親だけでなく、父親の保育・育児参加に関する制度も整備された。後述のとおり、父親の育児に関しては紆余曲折を経てきたが、このような制度環境の変化に影響を受け、デンマーク社会における保育・育児のあり方や人々の価値観は次第に変わっていった。

性別によらず仕事を持つことが当たり前とされているデンマークであるが(注7)、男性と女性の間に「差」は存在している。産業別に就業者の割合をみると、【図1】のとおり、男女で大きく異なることが分かる。女性は「公務・教育・医療」での勤務がほぼ半数を占めている一方、男性の就業は「貿易業・運輸・交通など」、「公務・教育・医療」および「製造業、鉱業、採石業、電気・ガス・熱供給・水道業」といった産業が上位であり、それぞれ26、19、17%を占めている。デンマークでは、教育や医療分野において民間の参入が非常に限られており、「公務・教育・医療」とは主に公務員という理解が妥当である。つまり、教育や医療を含めた手厚い公的サービスの供給には女性公務員が重要な役割を果たしていることが分かる。また、就業している産業に明らかな相違が見られることに加え、男女間の賃金格差も存在する。2015年発行のEUによる報告によれば、男女で14.9%の差があることが示されている(注8)。EU諸国の平均は16.4%であり、それよりは低い数値であった。

以上のように、性別によって働く業種や賃金には相違があるが、女性の労働力はデンマークの労働市場において重要な位置を占めている。では、女性の労働力率の上昇が見られた時期に拡充された「子育て支援」制度は現在どのようになっているのだろうか?

【図1】産業別、男女別就業者の割合
【図1】産業別、男女別就業者の割合
出典:Danmark Statistik 2015のデータより筆者作成。
注)分類は日本標準産業分類を参照しつつ、デンマーク統計局の産業カテゴリーに、より忠実に邦訳した。

3. デンマークにおける子育て支援の概要

デンマークの「子育て支援」は、産前・産後休業制度、育児休業制度、子ども手当、育児給付金、そして未就学児の保育・教育制度から成る。「子育て支援」政策の起源は1901年まで遡り、当時創設されたのは2週間の母親の出産休業であった。今日の産前・産後休業制度につながる制度改革が行われたのは1960年代のことである。

まずは【表1】をご覧いただきたい。未就学児の保育・教育制度については後に詳述するので、ここではそれ以外のデンマークと日本における子育て支援制度の概要を示した。両国ともに出産や育児のための休業および子どもへの手当制度が定められている点は共通しているが、休業中の所得保障、父親の休業制度利用率、そして子どもへの手当の額と支給される期間には大きな差がある。デンマークにおける休業中の所得保障は労使協定により各業種で定められており(注9)、全労働者に共通の額ではないが、ほぼ90%以上は保障されるようである(注10)。全労働者のうち、公務員であるほぼ半数の女性と5分の1の男性労働者は100%の賃金が保障される。一方、【表1】に示したとおり、日本では所得保障の率が低い。日本で、父親の休業制度取得があまり進まない要因は複合的であろうが、その1つとして所得保障は重要な要素に違いない。人は常に経済的に合理的な判断を下すかというと、もちろんそうではないが、男女間の賃金格差を考慮すると、所得の低い傾向にある女性が休業をとる方が妥当だと考える可能性は高い。

子どもへの手当に関しては、まず大きな違いとして所得制限の有無が挙げられる。日本では所得の高い家庭の子どもの金額が低く設定されているが、デンマークの制度では手当の額は家庭収入によらない。また、子ども一人ひとりへの額にも差がみられる。物価の違いなどから単純に額面の差を比較することはできないが、デンマークでは子どもの年齢が低くなるほど手当が厚く、7歳以上の子どもと比べて0-3歳未満への支給は約9000円高い。おそらく、デンマークの未就学児の保育・教育サービスは国からの補助があるものの有料であることが考慮されているのだろう。小学校から大学までは教育が無料である。一定の基本額に加え、手当には多様な追加補助が用意されている。具体的には、ひとり親、多胎児(双子や三つ子など)、親が教育を受けている、親が定年退職している場合などである。

【表1】「デンマークと日本における子育て支援制度の概要」
【表1】「デンマークと日本における子育て支援制度の概要」

4. 男性の育児参加

男性の育児に関わる休業がデンマークで法制化されたのは1984年である。産後2週間の休業が可能になり、その当時は母親と父親が育児休業の最後の10週を共有できるようになり、母親の産後休業も14週から24週へ延長された。1997年には通称”daddy quota”と呼ばれる父親の育児休業割り当て期間が設けられた。休業期間のうち特定の2週間は父親のみが取得可能とされたのである。この動きは1993年にノルウェーが、1995年にはスウェーデンが同様の制度を導入したことに多大な影響を受けている。しかしデンマークの父親の育児休業割り当ては2週間にとどまり、また2002年には廃止されるに至った(注11)。上述のとおり、「ボトムアップ」型と評されるデンマークの男女平等に対するアプローチが具体的に表れた一例である。2週間の割り当ては強制ではなく、父親に割り当てられた期間ではあっても取得は必須ではなかった。しかし、父親に限定した期間を設けることは強制に近い「上部から」の監督であるという議論が巻き起こり、結果的には廃止に至ったのである。先述のBorchorst教授は、この議論が白熱していた当時、男性の育児休業取得の権利という側面から2週間の割り当てを擁護する声が関係団体から発せられなかった点は注目に値すると指摘している。父親への育児休業割り当て期間が廃止されてから15年経った現在、デンマークでは他の北欧諸国と比べ、男性の育児休業取得期間の短さが問題視されており、割り当ての再開は繰り返し政策の議論に登場する話題である。

5. 未就学児の保育&教育

1964年、デンマークは北欧諸国で初めて保育に関する法律を規定した。フィンランド、アイスランド、スウェーデンが1973年に、そして1975年にノルウェーがこの動きに続く。現在では0-3歳未満を保育園、または家庭保育という形態の自宅を活用した保育サービスに預けることが主流で、3歳から小学校入学までは幼稚園へ通う。「家庭保育」とは、特定の訓練を受け、地方公共団体に雇われた者が一般家庭において比較的小規模のグループに対し保育や育児サービスを提供する仕組みであり「保育ママ制度」と呼ばれることもある(注12)。日本のような待機児童問題がデンマークに存在しないのは、この家庭保育の仕組みが広く普及、浸透している点にあるようだ(注13)。デンマークで家庭保育を担う者は保育士資格を有しないが、研修を受けることで家庭保育に従事する資格を受けることができる。日本で一昨年に創設された「子育て支援員」は家庭保育制度に類似の制度と言える。家庭保育は0-3歳未満の利用率が高く、少し前の数字になるが2005年時点で53%であった。3歳から小学校入学未満のうち家庭保育を利用したのは1%のみで、ほとんどが幼稚園に通う。

デンマークに特徴的なのは、0-3歳未満の幼児の保育サービス利用率が非常に高いことである。【表2】に示したように、1984年時点ですでに0-3歳未満の41%、3-7歳未満の58%が保育園、幼稚園、もしくは家庭保育を利用しており、当時の北欧諸国の中ではデンマークとスウェーデンにおいて保育サービス利用が多かったことが分かる。その20年後、2004年にはデンマークにおける0-3歳未満の保育サービス利用は80%を超え、それ以後ほぼ90%辺りで推移している(注14)。

【表2】「1984年時の未就学児向け施設利用割合」
【表2】「1984年時の未就学児向け施設利用割合」
出典:”Parental leave, childcare and gender equality in the Nordic countries” Nordic Council of Denmark 2011年67頁

保育サービス利用率が高い背景には、母親の就業や求職活動は保育園や家庭保育への申請に必須の条件ではないことが挙げられる。すでに職のある母親の子どもが優先される可能性がないとは言えないが、求職活動中でなくても申請でき、必ずいずれかのサービスを受けられるようになっているため、多くの子どもが保育サービスを利用している。一方で、このサービス利用率の高い状況に対して、子どもが幼いときに長時間保育サービスへ預けたままで良いのかという議論もある。スウェーデンで労働時間を1日6時間に減らそうという動きがあることはご存知の方も多いかもしれない(注15)(13年前から6時間労働を導入しているのがヨーテボリ市にあるトヨタであるというのは、我々にとって非常に興味深い)。デンマークでも労働時間のさらなる短縮を望む声があり(注16)、子育ての視点からは、子どもが幼いときに共に過ごす時間を重視したいという親の声がある。

保育園、幼稚園の費用は両親が最大でその30%を支払い、残りは地方公共団体によって賄われる。自治体によって条件が異なるが、2010年の平均支払い額は0-2歳の保育施設で月2665デンマーククローネ(約44000円)、3-6歳の幼稚園で1648デンマーククローネ(約27000円)であった(注17)。この額には給食費も含まれている。加えて、兄弟、姉妹がいると割引があり、低所得者は費用が減額される。一般的に保育施設は午前6時半から17時まで開館しているが日本のような延長や病児保育はない(注18)。

6. まとめ

デンマークにおける子育て支援政策が歩んだ経緯を概観するところから窺えるのは、親と子、それぞれの権利に基づき、個人にとってどのような選択ができることが望ましいのかを模索してきた道のりである。冒頭で触れたように、「男女平等」に関しては積極的でなかった政府の下に展開してきた子育て政策であるが、個人の権利に立脚した福祉の供給を重視する社会の枠組みの中で、共稼ぎ家族の子育てをサポートするという現実的な目的のために、時に市民が声を上げ、現在の制度が整えられてきた。このようなデンマークの事例は、日本の政策や制度を方向付ける理念を政策立案者のみならず、私たち一人ひとりが誠実に考え抜き、どのような社会を目指すのかを明確にすることが非常に重要であるという示唆を与えている。

もちろん、社会制度はその潜在的利用者である国民のより良い暮らしのために設計されており、デンマーク国民の間で機能している事例が必ずしも日本社会でうまくいくものであるとは言えない。具体的にみれば、デンマークでは保育園を補う存在として家庭保育が普及しているが、日本では保育士の絶対数が不足しているというよりも、保育士資格を有する人材をうまく活用できていないという指摘があり、デンマークのように准保育士資格を持つ人材を養成して家庭保育の担い手として育成することは優先順位の高い取り組みとは言い難い。

しかし、以下の点は日本における子育て支援のあり方を考える上でも重要な要素を提示している。まず、子を産み育てる選択をした個人の収入面に不安が出ないよう、高い割合の所得保障が用意されている点が挙げられる。加えて、子どもへの手当はある一定の額を基本とし、家庭の収入で区別するのではなく家庭の事情を考慮した多様な補助を用意し、子が成人するまで支給している(注19)。また、保育サービスの利用申請時に親の勤労状態や求職活動は問題とされず、親の状況によって子がサービスの機会を与えられないという事態に陥らないように制度がデザインされている。これに加えて、父親の育児参加に関するデンマークの動向は興味深い。クォータの設定という、ある程度の強制力を持った制度の導入と廃止を数年のうちに経験したデンマークの事例は、母親と父親の子育てへの関与という意味においても、それ以外の領域においても、数値目標を掲げて「平等」を目指すべきなのかどうかという本質的な問いを投げかける。

社会の仕組みや社会経済状況の異なるデンマークであるが、個人の選択を最大限に尊重する仕組みを模索し、できる限り実現させてきた経緯は、上述のように、子育て支援政策の転換点を迎えている日本社会にとって重要な示唆を含んでいる。

注釈

(注1) : 国際NGO「セーブ・ザ・チルドレン」が2015年に発表したMother’s indexによれば、デンマークは母親と子どもの福祉に関する調査において179カ国中第4位にランクインしている。

(注2) : Rolandsen Agustin, L. & Siim, B. (2015) Dilemmas in the Danish Approach to Gender Equality: Gender Equality without Gender Quota. EUI working paper LAW 2015/27. Badia Fiesolana: European University Institute

(注3) : 2016年1月に筆者がデンマークで実施したインタビューより。

(注4) : 労働力率は男性81%、女性76%(世界経済フォーラム, 2015)

(注5) : 15歳~64歳の女性

(注6) : Goul Andersen, J. (2002) De-standardisation of the life course in the context of a Scandinavian welfare model: The case of Denmark. Paper prepared for seminar: Recomposing the Stages in the Life Course, Maison des Sciences de l’Homme, Paris, 2002

(注7) : 就業率の高さに加え、女性もフルタイムもしくはそれに近い就業時間で働く場合が多い点もデンマークの特徴である。2014年には、就労している女性の、35.8%がパートタイムであった。

(注8) : Rolandsen Agustin, L. (2015) The Policy on Gender Equality in Denmark - Update. Brussels: European Union, The Committee on Women’s Rights and Gender Equality

(注9) : デンマークの労働組合は会社ではなく業種ごとに存在する。

(注10) : Gíslason, I., V. and Eydal, G., B. (2011) Parental leave, childcare and gender equality in the Nordic coutries, Nordic Council of Ministers

(注11) : Borchorst, A. (2006) Daddy leave and gender equality - the Danish case in a Scandinavian perspective. FREA paper series 60. Aalborg: Institute for History, International and Social Studies, Aalborg University

(注12) : 「保育ママ」は女性に限定されないので本稿では「家庭保育」とする。

(注13) : オールボー大学、Saki Ichihara Fomsgaard氏へのインタビューより。氏はオールボー大学の国際関係およびジェンダー学講座で教鞭をとっている。

(注14) : NOSOSKO 2013-2014 (2015) Social Protection in the Nordic Countries 2013-2014: Scope, Expenditure and Financing. Nordic Social Statistical Committee

(注15) : 参考記事:http://www.independent.co.uk/news/world/europe/sweden-introduces-six-hour-work-day-a6674646.html

(注16) : 現在のフルタイムの労働時間は週37時間。

(注17) : Gíslason, I., V. and Eydal, G., B. (2011)

(注18) : 日本において介護・育児休業法の下に定められている「子の看護休暇制度」同様、デンマークでも子どもが病気の際に取得できる休業制度がある。2国において異なる点は、日本の制度では休暇取得時の賃金に関して特に定めがないのに対し、デンマークでは休業時の賃金は雇用主ではなく国が負担すると決められているところである。ただし、その際の休業は両親が同時に取得することはできない。

(注19) : デンマークの成人に達する年齢は18歳である。

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【調査・研究】


森田 麻記子(もりた まきこ)
経済研究所 上級研究員
2008年 デンマーク、オーフス大学留学、2010年 神戸大学大学院博士前期課程修了(人間環境学)、2013年 京都大学文学研究科 共同研究員、2012年~2015年 デンマーク、オールボー大学、比較福祉研究所(Centre for Comparative Welfare Studies)にPhDフェローとして4年間在籍し、2016年 富士通総研入社。
専門領域は社会政策学、高齢者福祉、ライフコース研究。
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